ITACA: ANALISI DELLA DIRETTIVA 2014/23/UE IN MATERIA DI CONTRATTI DI CONCESSIONE
Si completa della parte relativa anche ai contratti di concessione il lavoro avviato ITACA in merito all’analisi delle nuove direttive europee in materia di appalti e concessioni.
La Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, nel corso della seduta del 24 settembre u.s., ha infatti approvato il documento recante “Analisi della direttiva 2014/23/UE in materia di contratti di concessione”, che fa seguito al precedente studio relativo alla Direttiva 2014/24/UE in materia di appalti pubblici, approvato dalla Conferenza nella seduta del 19 febbraio 2015.
L’analisi, frutto del gruppo di lavoro “direttive contratti” coordinato dalle Regioni Veneto e Toscana, è stato realizzato tenendo conto della nuova direttiva concessioni che, diversamente dalla direttiva appalti, è di prima generazione, connotata pertanto da ampi margini di scelta da parte degli Stati membri in ordine alle sue modalità attuative. In fase di recepimento, quindi, il legislatore nazionale sarà tenuto a valutare se disciplinare le concessioni con norme di carattere generale, in linea con l’impostazione della Direttiva, o se per contro dettare norme di maggior dettaglio. Proprio per tali aspetti il documento di Itaca ha evidenziato gli istituti della direttiva concessioni che per una corretta applicazione delle nuove disposizioni europee richiedono uno specifico chiarimento normativo in fase di recepimento.
Tra i punti approfonditi nel documento, viene in particolare evidenziato il concetto di rischio operativo, valorizzato dalla nuova direttiva, da porre in capo al concessionario quale elemento essenziale e costitutivo del contratto di concessione, ponendo l’accento sull’importanza del Piano Economico Finanziario (PEF) sia in fase di gara che di gestione del contratto.
Nel documento sono stati ulteriormente approfondite alcune tematiche generali e trasversali alle tre direttive:
– il principio di parità di trattamento, non discriminazione e trasparenza;
– il tema del conflitto di interesse e della lotta alla corruzione;
– la liberta delle amministrazioni di organizzare l’esecuzione dei propri lavori e la prestazione dei propri servizi;
– la definizione dei servizi di interesse economico generale.
Il lavoro realizzato da ITACA potrà rappresentare un utile contributo al delicato processo di recepimento in atto, da parte dello Stato, delle nuove direttive comunitarie che vedrà riformata l’intera disciplina di settore.
ITACA_Analisi DIRETTIVA 2014/23/UE concessioni
ITACA_Analisi DIRETTIVA 2014/24/UE appalti
DOCUMENTO DI ANALISI DELLA DIRETTIVA 2014/23/UE IN MATERIA DI CONTRATTI DI CONCESSIONE
Il presente documento è stato approvato dalla Commissione Infrastrutture, Mobilità e Governo del Territorio nella seduta del 16 settembre 2015, ed approvato dalla Conferenza delle Regioni e delle Province autonome nella seduta del 24 settembre 2015.
Il documento, elaborato nell’ambito dell’AREA Contratti Pubblici di ITACA, è stata redatto da uno specifico Gruppo di lavoro “Direttiva Concessioni”, coordinato dalla dott.ssa Ivana Malvaso (Regione Toscana) e dalla dr.ssa Maria Grazia Bortolin (Regione Veneto), composto da:
Dr.ssa Cristina Bobbio, Regione Friuli Venezia-Giulia
Dr.ssa Maria Grazia Bortolin, Regione Veneto
Dr. Leonardo Caronna, Provincia autonoma di Trento
Avv. Michele Cozzio, Esperto
Dr.ssa Anna Danzi, FINCO
Dr. Stefano Farina, AiFOS
Dr.ssa Francesca Magliocchetti, ANIEM
Dr.ssa Ivana Malvaso, Regione Toscana
Dr. Pierdanilo Melandro, ITACA
Avv. Annalisa Messina, FINCO
Avv. Paolo Michiara, Esperto
Avv. Marco Mingrone, ANCPL – Legacoop
Dr.ssa Rita Pancher, Provincia autonoma di Trento
Prof. Avv. Mariano Protto, Esperto
Avv. Massimo Ricchi, Esperto – Componente STM – MIT*
Dr.ssa Stefania Rosi Bonci, Regione Umbria
Ing. Daniela Scaccia, ANAEPA Confartigianato
Ing. Giancarlo Teresi, Regione Siciliana
Dr. Franco Tumino, già ANSEB
Avv. Federico Ventura, Esperto
Hanno svolto il lavoro di supervisione e revisione:
Dr.ssa Cristiana Bobbio, Dr.ssa Maria Grazia Bortolin, Dr.ssa Ivana Malvaso, Dr. Pierdanilo Melandro, Avv. Massimo Ricchi.
* Il contributo è di esclusiva responsabilità dell’autore e non impegna in alcun modo l’Istituzione di appartenenza.
ITACA, organo di supporto tecnico della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, opera attraverso specifici gruppi di lavoro composti da funzionari e dirigenti regionali competenti in materia, organizzati nelle seguenti Aree tematiche: I. Contratti Pubblici, II. Sostenibilità Energetica e Ambientale, III. Sicurezza sul Lavoro, IV. Legalità e Trasparenza, V. Capitolati tecnici e Prezzari, VI. Edilizia e Governo del Territorio, VII. Osservatorio Regionale Appalti, VIII. Partenariato Pubblico Privato.
COMMISSIONE INFRASTRUTTURE, MOBILITA’ E GOVERNO DEL TERRITORIO è una delle Commissioni permanenti istituite dalla Conferenza delle Regioni e delle Province autonome di supporto alle decisioni dell’Assemblea dei Presidenti regionali in ordine ai temi inerenti lo sviluppo delle infrastrutture per la mobilità, del trasporto in tutte le sue modalità e, in particolare, del trasporto pubblico locale, e infine sui temi degli appalti pubblici e concessioni. La Commissione si avvale di un coordinamento tecnico composto da funzionari e dirigenti regionali competenti per materia.
Di seguito riportiamo la prefazione al documento elaborato dal Gruppo di Lavoro “direttive contratti”
PREFAZIONE
Itaca nel suo ruolo di supporto alla Conferenza delle Regioni e agli operatori pubblici e privati che operano negli appalti ha avviato, nel 2014, un lavoro di analisi delle nuove direttive
europee in materia di appalti e concessioni, partendo dalla direttiva che disciplina gli appalti di forniture, servizi e lavori, la 24/2014.
Tale lavoro costituisce attuazione dell’iniziativa assunta dal Gruppo di lavoro “Contratti pubblici” allo scopo di rispondere ad un segnale diffuso di necessità di conoscenza delle
rilevanti e significative innovazioni che interesseranno lo strategico settore degli appalti pubblici con il recepimento delle tre Direttive europee pubblicate nel mese di marzo del 2014.
Il lavoro di analisi è stato avviato in prima battuta attraverso un Gruppo di lavoro ristretto “Direttive appalti” istituito, nell’ambito del Gruppo di lavoro “Direttive UE Appalti Pubblici”,
il 18 maggio 2014 all’interno dell’Area tematica “Contratti pubblici”. Il Documento di analisi della direttiva 24/2014 è stato approvato dalla Conferenza delle Regioni il 18 febbraio 2015.
Nel mese di marzo 2015 l’attività è proseguita attraverso l’avvio del lavoro di analisi della Direttiva 23/2014 che disciplina le concessioni di servizi e lavori.
A tal fine è stato ricostituito un gruppo di lavoro “Direttive Concessioni” composto da funzionari pubblici, rappresentanti delle categorie imprenditoriali ed esperti del settore, che ha
lavorato alla stesura del documento.
Il gruppo ristretto, in continuità con il lavoro svolto per la direttiva appalti, ha proceduto con un approccio tecnico e neutrale all’analisi del testo delle disposizioni della direttiva e dei
considerando al fine di evidenziare le opportunità e le criticità delle nuove regole sulle Concessioni di lavori e servizi – senza assumere posizioni al riguardo- tenendo conto anche
delle finalità e priorità che hanno ispirato il legislatore comunitario della riforma.
Il lavoro di analisi è stato sviluppato tenendo conto che la Direttiva Concessioni è, diversamente dalla Direttiva 24/2014, di prima generazione, connotata pertanto
dall’ampiezza dei margini di scelta degli stessi Stati membri sulle sue modalità attuative, sicché in fase di recepimento il legislatore nazionale è chiamato a valutare se disciplinare le
concessioni con norme di carattere generale in linea con l’impostazione della Direttiva, o se per contro dettare norme di maggior dettaglio. Per questo aspetto, il documento di analisi ha
evidenziato gli istituti della Direttiva concessioni che per una corretta applicazione delle nuove disposizioni europee richiedono uno specifico chiarimento normativo in fase di
recepimento.
Per altro verso la Direttiva concessioni in alcune disposizioni si sovrappone alla Direttiva 2014/24/UE. Tale sovrapposizione deve essere analizzata, però, tenendo conto della diversa
configurazione e definizione del contratto di appalto e del contratto di concessione. In tal senso, nel documento di analisi è stata sottolineata l’esigenza di considerare e specificare in
sede di recepimento il peculiare significato che queste regole sono suscettibili di assumere quando riferite al contratto di concessione.
Nello svolgimento del lavoro è stato in particolare approfondito il concetto di rischio operativo valorizzato dalla nuova direttiva da porre in capo al concessionario quale elemento
essenziale e costitutivo del contratto di concessione, ponendo l’accento sull’importanza del Piano Economico Finanziario (PEF) sia in fase di gara che di gestione del contratto.
Nel documento sono stati ulteriormente approfondite alcune tematiche generali e trasversali alle tre direttive quali quelle relative:
– al principio di parità di trattamento, non discriminazione e trasparenza;
– al tema del conflitto di interesse e lotta alla corruzione;
– alla liberta delle amministrazioni di organizzare l’esecuzione dei propri lavori e la prestazione dei propri servizi;
– alla definizione dei servizi di interesse economico generale.
L’analisi contenuta nel presente documento va quindi ad integrare anche l’analisi contenuta in relazione a tali argomenti nel precedente lavoro.
La conoscenza e l’analisi approfondita dei contenuti della Direttiva costituisce il punto di partenza per poter recepire le disposizioni che, come detto, per la prima volta introducono una
disciplina ad hoc per le concessioni di lavori e servizi. Questo esame costituisce un elemento necessario per il ruolo che la Conferenza delle Regioni sarà chiamata a svolgere ai fini del
rilascio del parere sul testo di recepimento e per esprimere le proprie posizioni sulle scelte che il legislatore dovrà operare, in particolare in relazione alle disposizioni a recepimento
facoltativo.
Anche nella stesura di questa analisi, con un approccio operativo, sono state messe a confronto le nuove disposizioni con le disposizioni contenute in tema di concessioni di lavori
nella direttiva 18/2004 e con quelle contenute nell’attuale normativa nazionale.
Durante l’analisi sono state evidenziate:
▪ la previsione di disposizione a recepimento obbligatorio o facoltativo;
▪ la presenza nei considerando di previsioni che andrebbero trasfuse in articoli, in quanto contenenti elementi per la corretta applicazione della direttiva;
▪ opportunità che in fase di recepimento potrebbero essere colte dal legislatore nazionale;
▪ criticità presenti anche in relazione all’attuale assetto normativo che andrebbero tenute in considerazione;
▪ l’impatto delle disposizioni sulle MPMI.
Il documento, come il precedente, evidenzia per ogni articolo i collegamenti con i considerando e i corrispondenti articoli della precedente direttiva 18/2004, contiene l’analisi
della disposizione, le opportunità, le criticità e l’impatto sulle MPMI.
La seguente analisi ha preso in considerazione gli articoli da 1 a 45, il gruppo di lavoro si è soffermato maggiormente su quegli articoli che contengono disposizioni innovative di
particolare rilievo o per le quali, all’interno del nostro ordinamento, sono presenti delle criticità applicative, che possono essere risolte in fase di recepimento.
Per ogni articolo è stata redatta una scheda di sintesi quale strumento più agevole nella fase di esame anche del testo di recepimento che sarà predisposto dal nostro legislatore.
Dr.ssa Ivana Malvaso
Coordinamento GdL “Direttive Concessioni” ITACA